“生活中的糾紛解決不了，到法院是最后的辦法，但不是最好的辦法。”這是鞍山市鐵西區(qū)民間義務(wù)調(diào)解中心主任盧秀英常說的一句話。盧秀英今年72歲，是一位普通退休職工，從上個世紀80年代開始，她自發(fā)、義務(wù)地做起了針對家庭、社會及弱勢群體的矛盾糾紛人民調(diào)解工作。幾十年來，盧秀英用在義務(wù)調(diào)解上的費用達上萬元，履行了24小時不關(guān)機的承諾，先后調(diào)處各類矛盾糾紛2000多起，其中重大矛盾糾紛125起，避免民轉(zhuǎn)刑50多起，避免非正常死亡24起，防止矛盾激化800余起，調(diào)解率100%，調(diào)處成功率98%以上，避免經(jīng)濟損失達500多萬元。在她的影響之下，該調(diào)解中心的服務(wù)范圍逐漸擴展到省內(nèi)及全國各地，從省內(nèi)的沈陽、丹東、營口、遼陽，到吉林省、河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、天津市等多個省、自治區(qū)、直轄市，甚至還曾經(jīng)為了調(diào)解把電話打到英國。

　　盧秀英堪稱綻放在調(diào)解戰(zhàn)線上的一朵不老玫瑰。

調(diào)解員走進村屯了解矛盾糾紛原因

　　星火燎原

　　我省人民調(diào)解工作溯源

　　我省的人民調(diào)解工作，最早開展于1945年末的旅大解放區(qū)。當(dāng)時民主聯(lián)合政府在區(qū)一級民主政權(quán)成立了人民調(diào)解組織，1948年在行政村（坊）設(shè)立人民調(diào)解組織并開展了民事糾紛調(diào)解工作。繼而遼東省各級人民法院結(jié)合辦案工作，通過抓點帶面，使多數(shù)鄉(xiāng)村建立了人民調(diào)解組織。這時的人民調(diào)解工作雖屬初創(chuàng)階段，卻為新中國成立后的人民調(diào)解工作積累了經(jīng)驗。1953年4月，為貫徹第二屆全國司法工作會議精神，各級人民法院與民政部門共同負責(zé)在農(nóng)村村民委員會、城市街道的居民委員會中建立人民調(diào)解委員會。1954年3月，中央政務(wù)院頒布了《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》，各地貫徹該通則精神，使人民調(diào)解工作有了新的進展。到1956年，全省76%的村和居委會組建了人民調(diào)解組織，每年調(diào)解民事糾紛10萬件以上。

　　20世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)的干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實現(xiàn)捕人少、治安好”的“楓橋經(jīng)驗”。為此，毛澤東同志在1963年作出重要批示“要各地仿效，經(jīng)過試點，推廣去做”。之后，“楓橋經(jīng)驗”得到不斷發(fā)展，形成了具有鮮明時代特色的“黨政動手，依靠群眾，預(yù)防糾紛，化解矛盾，維護穩(wěn)定，促進發(fā)展”的楓橋新經(jīng)驗，成為新時期把黨的群眾路線堅持好、貫徹好的典范。

　　作為化解社會矛盾糾紛的“第一道防線”，人民調(diào)解是化解矛盾糾紛、消除紛爭的非訴訟解決方式，在鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、損害賠償糾紛和醫(yī)療糾紛、交通事故糾紛、勞動爭議糾紛等常見案件的處理中發(fā)揮著重要的作用，是維護社會穩(wěn)定的一支重要力量，是人民群眾樂于接受的解決矛盾糾紛的方式。我省自1980年省、市、縣（區(qū)）司法行政機構(gòu)重建以后，加大了對人民調(diào)解工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理力度，根據(jù)關(guān)于人民調(diào)解組織“要在生產(chǎn)大隊、街道居民委員會、廠礦企業(yè)普遍發(fā)展起來”的要求，各級司法行政部門不斷加強對廠礦企業(yè)調(diào)解工作的指導(dǎo)，推動基層人民調(diào)解工作向縱深發(fā)展。

調(diào)解員邀當(dāng)事人現(xiàn)場調(diào)解

　　做深做細做透

　　發(fā)現(xiàn)、研判、風(fēng)險評估

　　針對作為老工業(yè)基地的遼寧歷史遺留問題多、矛盾糾紛復(fù)雜多樣的實際情況，省司法廳充分發(fā)揮人民調(diào)解“第一道防線”作用，大力開展社會矛盾糾紛排查化解工作。各級司法行政機關(guān)時刻把群眾的安危冷暖放在心上，及時準(zhǔn)確了解群眾所思、所盼、所憂、所急，立足“抓早、抓小、抓苗頭”，努力把矛盾糾紛解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)。僅2015年到2017年，全省城鄉(xiāng)共有各級各類人民調(diào)解組織18212個、調(diào)解人員105766人；共調(diào)處各類糾紛462557件，調(diào)解成功率達97%以上。

　　據(jù)了解，這3年中，省司法廳每年都設(shè)立一個主題，2015年和2016年連續(xù)兩年在全省開展“用法治思維法治方式?推進社會矛盾化解”專項活動。2017年，針對社會矛盾突發(fā)性強、命案率高的新情況，在全省組織開展了“社會矛盾糾紛排查化解專項行動”，通過建立健全矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)、研判、風(fēng)險評估三大機制，有效排查和化解各類社會矛盾糾紛。據(jù)統(tǒng)計，2015年至2017年，全省人民調(diào)解組織共組織開展糾紛排查25萬余次，參與化解疑難復(fù)雜糾紛14312件，防止“民轉(zhuǎn)刑”案件538件，防止群體性械斗80件，為我省經(jīng)濟發(fā)展和人民安居樂業(yè)創(chuàng)造了安全祥和的社會環(huán)境。

　　在建設(shè)法治遼寧的大背景下，踐行、弘揚和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，就是要保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

　　到2017年年底，全省共建立各類行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織1123個，有調(diào)解人員3901人。其中，醫(yī)療糾紛調(diào)解組織241個，有調(diào)解人員705名；交通事故調(diào)解組織83個，有調(diào)解人員264名；勞動爭議調(diào)解組織332個，有調(diào)解人員948名；物業(yè)糾紛調(diào)解組織357個，有調(diào)解人員1033名。2015年到2017年，全省各類行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織共參與調(diào)解各類行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛31609件。

沈陽市沈河區(qū)全社會調(diào)解工作室的工作人員（左一）在進行調(diào)解

　　打造和諧醫(yī)患關(guān)系

　　閃爍人民調(diào)解的智慧

　　2015年9月初，丹東市衛(wèi)生和計劃生育委員會工作人員給丹東市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會打來電話，介紹一件發(fā)生在1975年的醫(yī)療糾紛。1975年6月5日，某患者因患十二指腸球部潰瘍，在丹東市某醫(yī)院進行胃大部切除術(shù)，術(shù)后第4天距吻合口1cm處出現(xiàn)穿孔，當(dāng)日進行了修補；第12天又發(fā)現(xiàn)十二指腸殘端出現(xiàn)穿孔，再次進行修補，一個多月后患者因粘連性絞窄性腸梗阻做粘連松解術(shù)，又因盆腔膿腫第5次做盆腔膿腫引流術(shù)，接著又經(jīng)歷靜脈切開、窄道剔除、置膠管引流等9次小手術(shù)?；颊吖沧≡?年，為此與院方發(fā)生醫(yī)療糾紛，多年來仍未解決。丹東市衛(wèi)計委建議市醫(yī)調(diào)委從維護社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，通過調(diào)解途徑，依法依規(guī)解決這起上訪老案。

　　本案患者已經(jīng)88歲高齡，很難進行舉證證明。而醫(yī)方由于轉(zhuǎn)制、病案下架、領(lǐng)導(dǎo)更換等原因，其舉證證明也存在困難。丹東市醫(yī)調(diào)委不推諉、不畏難，下決心給這起糾紛畫上一個圓滿句號。

　　可是約40年前發(fā)生的醫(yī)療糾紛如何適用法律？不僅醫(yī)患雙方感到很難，調(diào)解員也覺得困惑。為此，丹東市醫(yī)調(diào)委先后3次組織召開本案的法律適用研討會，形成法律適用意見，得到醫(yī)患雙方的認可，也得到了市衛(wèi)計委的支持。為解決補償款應(yīng)當(dāng)由誰支付問題，市醫(yī)調(diào)委與市衛(wèi)計委、市財政及醫(yī)方經(jīng)過了一個多月的反復(fù)溝通協(xié)商，醫(yī)方最終接受了市醫(yī)調(diào)委的意見。本著平等自愿、互諒互讓的原則，醫(yī)患雙方經(jīng)過協(xié)商，達成了一次性徹底解決糾紛的協(xié)議，由醫(yī)方向患方一次性補償人民幣6.5萬元。

　　調(diào)解協(xié)議生效后，經(jīng)人民法院司法確認，患者于2016年7月14日取得了醫(yī)方給付的補償款?；挤綄⒁幻胬C著“心系百姓，為民解憂”的錦旗送到丹東市醫(yī)調(diào)委，表達感激之情。

　　醫(yī)患糾紛，是構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系的絆腳石。

　　2012年，在省司法廳的積極努力和爭取下，省政府成立了由副省長任組長的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確工作制度和職責(zé)分工，為全力推進全省醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作提供組織保障。自2013年起，省司法廳將醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作納入綜治考評體系，并作為平安建設(shè)的一項重要內(nèi)容納入考核項目，加強督促檢查，有針對性地開展指導(dǎo)，有力地推動了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作進展。隨后，在遼寧省內(nèi)的阜新市、鐵嶺市、撫順市、葫蘆島市、朝陽市、鞍山市、大連旅順口區(qū)、遼陽市相繼組建了獨立的第三方醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會，各醫(yī)調(diào)委實行“政府推動和市場運作相結(jié)合，人民調(diào)解與保險理賠相結(jié)合，糾紛化解與風(fēng)險防范相結(jié)合”和“保、調(diào)、賠、防”的醫(yī)療糾紛調(diào)解模式；秉承公平、公正、合理、合法的調(diào)解原則，開展醫(yī)療糾紛調(diào)解工作，結(jié)束了我省無專業(yè)醫(yī)療糾紛調(diào)解組織的歷史。

　　醫(yī)調(diào)委的受理范圍是：醫(yī)患雙方當(dāng)事人對醫(yī)療機構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員的診療行為、結(jié)果及其原因、責(zé)任在認識上產(chǎn)生分歧而引發(fā)爭議，一方當(dāng)事人要求賠償?shù)尼t(yī)療糾紛案例。醫(yī)患雙方向醫(yī)調(diào)委申請調(diào)解。醫(yī)調(diào)委通過接案、立案、調(diào)查取證、評鑒、確認責(zé)任等級、說服、疏導(dǎo)等流程，進行醫(yī)療糾紛化解。

　　2014年，省司法廳與省綜治辦、省委宣傳部、省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳、省民政廳、省工商局等部門聯(lián)合制定下發(fā)了《關(guān)于落實國家計生委等11部門維護醫(yī)療秩序打擊涉醫(yī)違法犯罪專項行動方案的通知》，明確各部門職責(zé)，解決了阻礙醫(yī)療糾紛調(diào)解工作發(fā)展的瓶頸問題。2015年，省司法廳與省衛(wèi)計委、省綜治辦、省公安廳等聯(lián)合召開了“依法維護醫(yī)療秩序構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系工作電視電話會議”，會上對積極建立完善醫(yī)院內(nèi)調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解、醫(yī)療風(fēng)險分擔(dān)機制（簡稱“三調(diào)解一保險”）有機結(jié)合、相互銜接的醫(yī)療糾紛預(yù)防處理體系，大力推進人民調(diào)解機制建設(shè)，做好調(diào)訴有效銜接提出明確要求。

　　到2017年，全省14個地級市全部成立了市級醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會，使全省市級醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織組建率達到100%。各地還根據(jù)實際，建立了區(qū)（市）縣級醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會39個；共有專職醫(yī)療糾紛調(diào)解人員978名，各地醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織充分發(fā)揮職能作用，深入開展醫(yī)患糾紛排查化解工作，化解和處置了大量醫(yī)療糾紛。

　　為了使每一起醫(yī)療糾紛案件的調(diào)解結(jié)果和賠償計算符合公平、公正、客觀、科學(xué)的原則，各醫(yī)調(diào)委還建立了“醫(yī)療糾紛人民調(diào)解專家?guī)臁?，專家?guī)煊僧?dāng)?shù)嘏R床醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、藥學(xué)和法律專業(yè)的專家組成，目前已有醫(yī)學(xué)、法學(xué)等專家?guī)?7個，擁有專家2597名。從專業(yè)上對醫(yī)療損害責(zé)任進行評鑒，這是醫(yī)療糾紛調(diào)解的重要環(huán)節(jié)。保險公司根據(jù)此醫(yī)療責(zé)任的評鑒等級對患方進行賠付。

　　每一起醫(yī)療糾紛調(diào)解結(jié)束后，各醫(yī)調(diào)委還要協(xié)助院方找出產(chǎn)生醫(yī)療糾紛的原因，吸取教訓(xùn)，使院方引以為戒，從源頭上避免或減少醫(yī)療糾紛的發(fā)生。近年來，各醫(yī)調(diào)委根據(jù)對醫(yī)療糾紛案例的調(diào)解已總結(jié)出產(chǎn)生醫(yī)療糾紛的7種原因及所占比例。此外，各醫(yī)調(diào)委還承擔(dān)了到基層醫(yī)院進行醫(yī)療糾紛防范教育的工作。

　　醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會始終堅持第三方獨立地位，即獨立于醫(yī)患雙方、獨立于司法和衛(wèi)生系統(tǒng)、獨立于保險公司，定位為行業(yè)和專業(yè)性人民調(diào)解委員會，不隸屬于任何行政部門和企事業(yè)單位，是民間群眾組織，并獨立開展工作，獨立承擔(dān)民事責(zé)任?；挤叫诺眠^醫(yī)調(diào)委，使其調(diào)解工作更具有專業(yè)性和公信力。調(diào)解不收取任何費用，經(jīng)醫(yī)調(diào)委調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議具有法律約束力。雙方當(dāng)事人對調(diào)解協(xié)議無異議的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起30日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認，人民法院依法對協(xié)議進行確認，若一方拒絕履行或者未全部履行的，對方可以向人民法院申請強制執(zhí)行。

　　2017年8月，省司法廳黨組書記、廳長林志敏在撫順市醫(yī)調(diào)委召開的遼寧省人民調(diào)解工作現(xiàn)場會上對遼寧醫(yī)療糾紛調(diào)解模式給予了充分肯定，并提出了具體要求。

　　據(jù)統(tǒng)計，2013年以來，全省醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織共無償提供醫(yī)療糾紛咨詢服務(wù)2.4萬余件次，受理醫(yī)療糾紛調(diào)解4149件，調(diào)解成功率71.6%。

調(diào)解員（左二）到群眾中間了解第一手情況

　　守住“第一道防線”

　　實現(xiàn)矛盾不上交

　　人民調(diào)解在維護社會和諧穩(wěn)定方面所發(fā)揮的“第一道防線”作用日益突顯，省司法廳貫徹落實司法部“堅持發(fā)展‘楓橋經(jīng)驗’實現(xiàn)矛盾不上交”試點工作推進會議和全國人民調(diào)解工作會議精神，形成專題報告報省委、省政府。

　　2018年，全省兩次召開“堅持發(fā)展‘楓橋經(jīng)驗’實現(xiàn)矛盾不上交”工作部署和推進會議，以大連、鞍山、本溪、鐵嶺、朝陽、盤錦6市作為“訪調(diào)”對接工作的試點，建立信訪與人民調(diào)解對接工作機制。與省信訪局聯(lián)合制定《堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”建立“訪調(diào)對接”機制實現(xiàn)矛盾不上交三年行動方案》，籌備召開全省堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)矛盾不上交三年行動工作電視電話會議，全面部署開展堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)矛盾不上交工作。同時，加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)，與省委政法委、省高級人民法院、省民政廳、省財政廳、省人力資源和社會保障廳聯(lián)合制定下發(fā)《關(guān)于加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的實施意見》，為優(yōu)化人民調(diào)解員隊伍結(jié)構(gòu)、著力提高人民調(diào)解員素質(zhì)、完善管理制度、強化保障機制等作出具體規(guī)定。

　　按照司法部有關(guān)要求，省司法廳大力推進現(xiàn)代信息技術(shù)在矛盾糾紛化解中的運用。省政府采購中心完成了人民調(diào)解三級網(wǎng)建設(shè)招標(biāo)工作，中國電信集團系統(tǒng)集成有限責(zé)任公司中標(biāo)，對軟件系統(tǒng)進行設(shè)計開發(fā)，并于2018年6月完成與司法部系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)了人民調(diào)解員信息庫，調(diào)解知識管理、信息發(fā)布，調(diào)解案件受理、統(tǒng)計、督辦、分流、反饋等工作和數(shù)據(jù)網(wǎng)上錄入維護、業(yè)務(wù)受理、同步辦公辦案等功能，全面提升工作效率和質(zhì)量。

　　2018年，黨中央部署開展掃黑除惡專項斗爭，這是一項重大政治任務(wù)，掃除的是黑惡勢力，凈化的是政治生態(tài)，贏得的是黨心民心，夯實的是執(zhí)政基礎(chǔ)。省司法廳制定下發(fā)了《關(guān)于對重大矛盾隱患進行大排查的緊急通知》，要求各地積極進行宣傳動員，傳達各級掃黑除惡專項斗爭會議精神，部署本轄區(qū)內(nèi)掃黑除惡線索摸排專項行動。

　　同時大力推進開展社會矛盾糾紛排查化解專項行動，每季度組織召開一次分析研判會，研究當(dāng)前矛盾糾紛排查化解工作形勢，分析存在的問題，制定解決問題的辦法，部署下一步工作任務(wù)。同時，要求各市司法局每季度、區(qū)（市）縣司法局每月、司法所每半月召開一次分析研判會，研究部署相關(guān)工作。2018年，全省各級司法行政機關(guān)和人民調(diào)解組織共開展糾紛排查8.9萬余次，預(yù)防糾紛3.1萬余件，參與化解各類矛盾糾紛9.1萬余件，調(diào)解成功率99.7%，充分發(fā)揮了人民調(diào)解化解社會矛盾的“第一道防線”作用，有效地維護了社會和諧穩(wěn)定。

　　后記

　　打造更多平臺?取得更多成效

　　按照司法部和省委政法委安排部署，省司法廳將繼續(xù)開展“社會矛盾糾紛排查化解專項行動”。繼與省公安廳聯(lián)合制定下發(fā)《關(guān)于建立公安派出所司法所工作聯(lián)動機制的意見》后，明確提出要發(fā)揮“兩所”各自職能優(yōu)勢，建立完善“公調(diào)”對接機制，共同做好社會矛盾糾紛排查化解工作；與省綜治辦、省法院聯(lián)合制定下發(fā)《關(guān)于開展訴訟調(diào)解與人民調(diào)解對接工作的意見》《關(guān)于加強訴調(diào)對接平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》，通過訴前調(diào)解、執(zhí)行和解、司法確認等方式，實現(xiàn)人民調(diào)解和司法調(diào)解的銜接，及時、高效、妥善地處理各類矛盾糾紛。

　　目前，全省共在公安派出所設(shè)立調(diào)解組織99個，在法院設(shè)立調(diào)解組織50個，在信訪部門設(shè)立調(diào)解組織11個，為打造我省矛盾糾紛多元化解工作格局、形成人民調(diào)解工作合力打下堅實基礎(chǔ)。

　　按照司法部有關(guān)加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作精神，在不斷完善醫(yī)療衛(wèi)生、勞動爭議、道路交通、物業(yè)管理領(lǐng)域人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)上，省司法廳大力推進商事、銀行業(yè)等領(lǐng)域矛盾糾紛排查化解工作。與省工商聯(lián)聯(lián)合制定下發(fā)《關(guān)于加快推進民營企業(yè)商事糾紛人民調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》，與中國銀行保險監(jiān)督管理委員會遼寧監(jiān)管局聯(lián)合制定下發(fā)《關(guān)于加快推進銀行業(yè)糾紛人民調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》，推進全省民營企業(yè)商事糾紛和銀行業(yè)糾紛人民調(diào)解工作。通過加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作，搭建人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，把矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)，為建設(shè)法治遼寧、平安遼寧作出新貢獻。

　　今年上半年，全省各級各類人民調(diào)解組織共調(diào)解糾紛42064件，調(diào)解成功41134件；處理疑難復(fù)雜矛盾糾紛975件，使大量的疑難矛盾糾紛在基層得到了及時有效化解，未發(fā)生一起因排查調(diào)處不及時而引發(fā)的重大、群體性案（事）件，充分發(fā)揮了人民調(diào)解化解社會矛盾的“第一道防線”作用，有效地維護了社會和諧穩(wěn)定。